ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И
ПРАКТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ
ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ
ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
НА СОВРЕМЕННОМ
ЭТАПЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Л.Т. ЧИХЛАДЗЕ,
О.С. ПОДДУБНАЯ
Чихладзе Леван
Теймуразович, профессор кафедры конституционного и муниципального права
Российского университета дружбы народов, доктор юридических наук.
Поддубная Ольга
Сергеевна, заведующая кафедрой государственного и муниципального управления
НОУДПО "Институт "АйТи".
В статье
рассматриваются новые тенденции реформы местного самоуправления в Российской
Федерации. Авторы анализируют положительные и отрицательные аспекты предстоящей
реформы.
Формирование и
развитие институтов местного самоуправления, независимо от страны, региона или
исторической эпохи, традиционно испытывает на себе воздействие государства.
Следовательно, построение эффективно действующей модели отношений
государственной власти и местного самоуправления многие годы было и по-прежнему
остается актуальной проблемой.
На постсоветском
пространстве Российская Федерация не первое и не последнее государство, ведущее
весьма активный поиск форм, методов и механизмов наиболее рационального
соединения интересов государства и местного сообщества. Такого рода активизация
определяется тем обстоятельством, что местное самоуправление является одной из
фундаментальных основ развития российской государственности. Поэтому
неудивительно, что, с одной стороны, эффективная деятельность исследуемого
общественного феномена в значительной мере определяется политикой государства,
с другой - взаимодействие с органами государственной власти рассматривается как
одна из важнейших составных частей муниципальной политики.
Как будет
показано ниже, очевидно, что дуалистическая модель местного самоуправления
отчасти взяла крен в сторону административной модели, в основе которой лежит
принцип подчинения органов местного самоуправления органам государственной
власти. Безусловно, при наличии ст. 12
Конституции Российской Федерации 1993 г. говорить о жесткой централизации
местной публичной власти, выраженной прежде всего во вхождении органов местного
самоуправления в систему органов государственной власти, не приходится. Тем
самым следует признать, что на сегодняшний день все-таки еще нет веских
оснований констатировать, что в Российской Федерации происходит тотальное
огосударствление муниципальной власти. Как следствие этого можно утверждать,
что местное самоуправление как таковое сохраняется.
Однако, несмотря
на сказанное выше, в современной российской модели местного самоуправления
можно обнаружить элементы советской модели местного самоуправления, которые в
новейшей концепции местного самоуправления только усиливаются <1>.
--------------------------------
<1> См.:
подробнее: Еремян В.В., Чихладзе Л.Т. Публичная власть как механизм
взаимодействия государственных органов и местного самоуправления. LAP LAMBERT
AcademicPublishing. 2012. С. 65 - 75; Чихладзе Л.Т. Модели взаимоотношений
государственной власти и местного самоуправления (муниципальной власти) //
Вестник Российского университета дружбы народов. 2012. N 3. С. 65 - 74; Он же.
Советская модель организации местного самоуправления // Вестник Университета
МВД России. 2012. N 10. С. 54 - 59; Он же. Административная децентрализация в
контексте особенностей организации местного самоуправления зарубежных стран //
Вестник Университета МВД России. 2013. N 1. С. 45 - 49.
В последнее
время мы становимся свидетелями набирающей обороты общественной дискуссии,
касающейся реформирования местного самоуправления. Разработка новой Концепции
развития местного самоуправления осуществлялась при поддержке Общероссийского
народного фронта (далее - ОНФ) и Европейского клуба экспертов местного
самоуправления. Катализатором нового витка общественного обсуждения стал
Президент Российской Федерации В.В. Путин, начавший свое Послание
Федеральному Собранию на 2013 г. (далее - Послание) непосредственно с темы
развития местного самоуправления. Следует отметить, что вопрос о местном
самоуправлении в последнее время является одним из ключевых направлений
внутренней политики Президента.
Посланию
Президента Федеральному Собранию предшествовали ряд заслуживающих внимания
встреч с представителями научного сообщества и участниками Всероссийского
съезда муниципальных образований. Эти встречи состоялись в ноябре - декабре
2013 г. и позволили учесть мнение общественности по вопросам реформирования
местного самоуправления <2>. Отдельно стоит остановиться на встрече
Президента Российской Федерации с участниками конференции ОНФ 5 декабря 2013 г.
В самом начале встречи была выдвинута инициатива о радикальной реформе местного
самоуправления. Данная инициатива была озвучена сопредседателем ОНФ Ольгой
Тимофеевой <3>. Краткая суть инициативы ОНФ такова: убрать местное
самоуправление в городах-миллионниках, опустив местное самоуправление на
уровень внутригородских районов по образцу городов федерального значения.
--------------------------------
<2>
Встреча с заведующими кафедрами конституционно-правовых дисциплин (стенограмма
встречи от 07.11.2013) и встреча с участниками Всероссийского съезда
муниципальных образований (стенограмма встречи от 08.11.2013). URL:
www.kremlin.ru.
<3>
Конференция ОНФ (стенограмма встречи от 05.12.2013). URL: Kremlin.ru.
Многие из
предложений ОНФ легли в основу Федерального закона
от 27 мая 2014 г. "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
<4>. Противники концепции создания новых внутригородских муниципальных
районов утверждают, что "недопустимы и подлежат пресечению любые попытки
упразднения поселенческого и районного (надпоселенческого. - Прим. авт.) местного самоуправления (в
первую очередь путем формальной "реорганизации" муниципальных районов
в так называемые городские округа), а также соподчинения различных типов
муниципальных образований" <5>.
--------------------------------
<4> СЗ РФ.
2014. N 22. Ст. 2770.
<5>Маркварт
Э. Разрабатываем Концепцию развития местного самоуправления в России //
Практика муниципального управления. 2014. N 3. С. 11.
По информации из
открытых источников впоследствии выяснилось, что озвученная инициатива Ольги
Тимофеевой не была спонтанной, а основывалась на предложениях Некоммерческого
фонда - Институт социально-экономических и политических исследований (далее -
ИСЭПИ), изложенных в аналитической записке "Реформирование системы
организации МСУ в крупных городах и городских агломерациях: возможные
подходы". Аналитическая записка подготовлена в соответствии с обращением
Общероссийского общественного движения "Народный Фронт "За
Россию" и обсуждением вопросов развития городов на дискуссионных площадках
конференции ОНФ "Форум действий" 4 декабря 2013 г.
Прежде чем
перейти к анализу указанной записки, попытаемся кратко и комплексно осмыслить
процессы, происходившие при реформировании местного самоуправления за последние
20 лет.
После распада
СССР в период "демократического романтизма" в 1993 г. на всенародном
голосовании была принята Конституция
Российской Федерации. Конституция
закрепляет общие принципы построения и функционирования муниципальной власти,
единые для всей системы местного самоуправления в Российской Федерации.
Представляется, что ст. 12
Основного закона страны играет одну из определяющих ролей в становлении
постсоветской концепции местного самоуправления, основанной на следующих трех
принципах: гарантированность местного самоуправления государством;
функционирование местного самоуправления в пределах своих полномочий;
организационная обособленность ("Органы местного самоуправления не входят
в систему органов государственной власти").
Положения ст. 12
Конституции РФ всегда были дискуссионными и неоднозначными для понимания, что
связанно с политическими предпочтениями правящей элиты. Тем самым происходило
по сути своей неправильное противопоставление местного самоуправления и
государственного управления, при этом предпочтение отдавалось общественной
теории местного самоуправления. Как справедливо отмечает Н.С. Бондарь,
"конечно, такой подход подкупает своим стремлением обеспечить максимальную
самостоятельность органов местного самоуправления, их полную независимость от
государства и его органов" <6>.
--------------------------------
<6>
Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и
свобод в местном самоуправлении: Учеб.пособие. М.: Городец, 2004. С. 59.
Следует
признать, что в современной России реализация данной теории в полной мере при
усилении роли государства в управлении обществом является неосуществимой
задачей. Не случайно С.А. Авакьян вполне справедливо отмечает неперспективность
такого подхода <7>. В этом плане "вполне понятно стремление
противников общественной природы местного самоуправления преодолеть противоестественный
разрыв между государственной властью и местным самоуправлением, что наглядно
проявляется и на практике в особенности в законодательстве субъектов
федерации" <8>.
--------------------------------
<7>Авакьян
С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России //
Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 1994.
С. 14.
<8>
Бондарь Н.С. Указ.соч. С. 60.
Однако, как
справедливо отмечает Е.М. Ковешников, "местное самоуправление, будучи
относительно самостоятельным институтом гражданского общества, не входящим в
систему органов государственной власти, выполняет особую роль в
государственно-правовой структуре российского общества, обеспечивая как
самостоятельное решение населением вопросов местного значения, так и его
участие в решении задач государственного строительства и осуществляется в
формах непосредственной и представительной демократии" <9>.
--------------------------------
<9> См.:
Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые
основы взаимодействия. М., 2001. С. 38.
Следует
признать, что процесс модернизации институтов публичной власти после распада
СССР был непоследовательным и противоречивым. "... Реформаторы часто
весьма смутно представляли конечную цель своих действий. Желание перестроить
местную власть, повернуть ее лицом к людям, сделать более эффективной
сочеталось, с одной стороны, с идеологическими установками прошлых лет, а с
другой стороны, подчас с утопическими представлениями о местном самоуправлении
как о суверенной власти" <10>.
--------------------------------
<10>
Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институт российского
народовластия. М.: ИД "Юриспруденция", 2005. С. 114.
Представляется,
что по смыслу ст. 12
Конституции РФ в большей мере можно говорить о смешанной (дуалистической)
модели местного самоуправления, нежели только об общественной. В этой связи
можно согласиться с научной позицией известного дореволюционного
государствоведа Б.Н. Чичерина, который утверждал, что "местное
самоуправление должно согласовываться с центральным, поскольку государство
требует единства действий прежде всего в ходе внутренних дел. Отдельные
местности имеют собственные нужды, которые лучше всего удовлетворяются местным
самоуправлением. Но с другой стороны - местные интересы находятся в тесной
связи с общими, поэтому самоуправление не может быть исключительным началом
местных учреждений" <11>. Представляется, основная мысль Б.Н.
Чичерина заключалась в том, что он видел в местном самоуправлении присутствие
двух начал - правительственного и общественного. Эту двойственность он объяснял
необходимостью выделить "чисто государственную сферу" из области
деятельности частных союзов.
--------------------------------
<11> Цит.
по: Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М.,
1996. С. 19.
Думается, что, с
одной стороны, эффективная деятельность местного самоуправления в значительной
мере определяется политикой государства, с другой - взаимодействие с органами
государственной власти рассматривается одной из важнейших составных частей
муниципальной политики. В целом неизбежность (объективность) взаимодействия государства
и местного самоуправления актуализируется тем, что легитимность последнего
регламентируется государством посредством нормативно-правового регулирования,
устанавливающего пределы самостоятельности местного самоуправления. Как
справедливо отмечает А.Р. Еремин, "на сегодняшний день развитие местного
самоуправления, даже в регламентированных законом пределах, в конечном счете
оказывается лишь относительно самостоятельной и не зависимой от государственных
структур. Это доказывает, прежде всего, сама регламентация, идущая от
государства" <12>.
--------------------------------
<12>
Еремин А.Р. Местное самоуправление как децентрализованная форма организации
публичной власти в государстве // Централизм, демократия, децентрализация в
современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы
Международной научной конференции. Москва, 7 - 9 апреля 2005 г. / Под ред. С.А.
Авакьяна. М.: ТК Велби, 2006. С. 302.
Тем не менее до
начала реформы 2003 г. в науке муниципального права, по существу, превалировала
"общественная" теория местного самоуправления, основанная на
противопоставлении государства и общества. Данный период неразрывно связан с
понятием децентрализации местного самоуправления.
В качестве
примера можно привести позицию некоторых авторов, вытекающую из толкования норм
Конституции
России через призму решений Конституционного Суда РФ <13> до 2003 г.:
"Конституция берет не формальные, административно-территориальные факторы,
а объективно складывающиеся социальные формы общности населения, существующие в
виде, прежде всего, городских и сельских поселений. Это означает, что
территория муниципального образования не обязательно должна совпадать с административно-территориальной
единицей".
--------------------------------
<13> См.:
Защита прав местного самоуправления органами конституционного правосудия
России. Т. 1 / Под ред. Т.Г. Морщаковой. М.: ООО "Городец-издат",
2003. С. 43 - 44.
Еще одним
подтверждением общественной теории муниципального управления является положение
<14> о том, что Конституционный Суд России признавал правомерным создание
в административно-территориальных единицах, непосредственно входящих в состав
субъекта РФ - республики, наряду с органами местного самоуправления
представительных и исполнительных органов государственной власти данных
территориальных единиц, входящих в систему органов государственной власти
республики. Между тем такие органы и соответствующие должностные лица вправе
действовать только в сфере компетенции органов государственной власти и не
могут ущемлять самостоятельность местного самоуправления и вторгаться в сферу
его компетенции.
--------------------------------
<14>
Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении
Российской Федерации. СПб.: Изд-во "Юридический центр Пресс", 2003.
С. 68 - 69.
Дальнейший
период принято прямо ассоциировать с таким понятием, как централизация и
превалирование "государственной" теории местного самоуправления в
целом. Это также нашло отражение в некоторых решениях Конституционного Суда
Российской Федерации. Например, в Определении
Конституционного Суда Российской Федерации от 6 марта 2008 г. <15> дается
весьма интересная, на наш взгляд, трактовка пределов законотворчества по
вопросам территориальной организации местного самоуправления. Суд указал, что,
"учитывая конституционно-правовые характеристики природы представительного
органа муниципального образования, федеральный законодатель вправе наделить его
полномочием выступать от имени населения, в том числе при решении вопроса об
изменении границ муниципального образования, напрямую не затрагивающего интересы
большинства населения данного муниципального образования". Такая позиция
высшего органа конституционного правосудия позволяет законодателю
самостоятельно принимать решение в отношении применения или неприменения
процедур непосредственной демократии при преобразованиях территорий местного
самоуправления, что и можно наблюдать в названном Законе
от 27 мая 2014 г., - предлагается производить изменение статуса городского
округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским
делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением
законом субъекта Российской Федерации с учетом мнения населения
соответствующего городского округа. Однако при этом не указано, что необходима
процедура голосования по данному вопросу в отличие от иных территориальных
преобразований, предложенных данным актом. И тогда не будет являться нарушением
предлагаемой нормы использование иных форм учета мнения населения, например
через институт общественных палат, политические партии, представительный орган,
т.е. через признанные государством институты гражданского общества.
--------------------------------
<15>Определение
Конституционного Суда Российской Федерации от 6 марта 2008 г. N 214-О-П по
жалобе гражданина Севашева Александра Васильевича на нарушение его
конституционных прав частью 4 статьи 12 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" //
Российская газета. Федеральный выпуск N 4653. 2008. 7 мая.
Надо сказать,
что в связи с нововведениями, отраженными в Законе
от 27 мая 2014 г., обсуждались разные варианты реформирования местного
самоуправления на уровне городов. В частности, модель создания территориальных
органов государственной власти вместо нынешнего "второго уровня" МСУ.
Для этого требовалось упразднение городских округов и районов с созданием
административно-территориальных единиц городов и административных районов. Эта
модель не была поддержана как усиливавшая административные начала в организации
местной власти.
Другая модель
склонялась к созданию городских агломераций как нового вида муниципальных
образований с рамочным регулированием на уровне федерального законодательства.
С их появлением как новых муниципальных образований глава администрации
назначался бы главой субъекта РФ с учетом представительного органа агломерации;
был бы осуществлен переход к непрямым выборам депутатов городской думы из
состава депутатов внутриагломерационных образований; прямая выборность глав
внутриагломерационных муниципальных образований заменялась бы переходом к их
избранию из состава представительных органов местного самоуправления
"первого уровня".
Однако следует
отметить невозможность назначения любого должностного лица муниципального
образования представителем государственной власти. Использование механизма
назначения через одобрение предлагаемой кандидатуры от политических партий и
органов власти (депутатов) можно отнести к квазидемократической системе, так
как это получается уже "третий уровень" представительства (население
- депутаты - глава субъекта РФ). Такие кандидатуры не всегда будут иметь
поддержку населения и могут повлечь политические и социальные конфликты в
отношениях между населением, депутатами и местной исполнительной властью. Хотя,
надо отметить, это сильно укрепит вертикальные исполнительные связи между
регионом и муниципалитетами. Но что получится в итоге - местное управление или
местное самоуправление, - не ясно.
Можно
констатировать, что указанные модели в целом не нашли отражения в мерах 2014 г.
по реформированию местного самоуправления на уровне городских округов. В целом
местное самоуправление остается как на уровне самих городов, так и возможно его
пополнение созданием внутригородских муниципальных районов. Однако федеральный
законодатель оставил эти вопросы на усмотрение субъектов РФ. И, по нашим
данным, на местах не спешат с такими нововведениями, процессы можно назвать
противоречивыми. Путь развития каждого государства, бесспорно, уникален. Россия
в данном случае не является исключением. Исследование процессов реформирования
местного самоуправления в разрезе конституционных реформ позволяет сделать
акцент на том, что сейчас в России идет процесс возврата к давно признанным
механизмам публичного управления, многие из которых зарекомендовали
определенным образом себя еще в советский период. Инструменты настройки системы
публичного управления включают в себя адаптацию законодательных норм и
управленческих систем под актуальные социально-экономические процессы.
При этом
государство позиционирует себя как "клиентоориентированный" субъект
управления в отношении населения. В подтверждение данной позиции можно указать
на повсеместное создание многофункциональных центров оказания государственных и
муниципальных услуг (с изъятием этих вопросов из непосредственной сферы
деятельности органов власти), автоматизацию межведомственного документооборота,
внедрение механизмов общественной оценки эффективности деятельности органов
власти, использование инструментов программно-целевого управления и
стратегического планирования. Следует отметить, что ни один из этих
инструментов управления в Конституции
России не упоминается.
Самостоятельность
органов местного самоуправления в таких условиях чаще является препятствием для
государственного реформирования, так как оно просто не успевает внедрить и
профинансировать такие новации управления. Государство вынуждено использовать
собственные инструменты регулирования общих принципов организации местного
самоуправления. К примеру, именно на федеральном уровне устанавливаются
требования к программам комплексного развития муниципальных образований в
отдельных отраслях <16>. В условиях такого развития органы
конституционного правосудия учитывают новые факторы управления и дают новые
толкования и прочтение конституционных норм.
--------------------------------
<16> См.: Постановление
Правительства РФ от 14 июня 2013 г. N 502 "Об утверждении требований к
программам комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений,
городских округов" // СЗ РФ. 2013. N 25. Ст. 3163; Постановление
Правительства РФ от 31 декабря 2009 г. N 1225 (ред. от 22.07.2013) "О
требованиях к региональным и муниципальным программам в области
энергосбережения и повышения энергетической эффективности". URL:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_150017/.
Самым ярким
примером признания "государственной теории" местного самоуправления
по праву можно считать Постановление
Конституционного Суда России от 18 мая 2011 г. <17>, в котором отмечено,
что, закрепляя самостоятельность местного самоуправления в качестве его
основного свойства и принципа взаимоотношений с органами государственной
власти, Конституция
Российской Федерации вместе с тем исходит из того, что эта самостоятельность не
является абсолютной, а должна определяться пределами, устанавливаемыми
действующим законодательством. Органы государственной власти в рамках своих
полномочий по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации призваны оказывать
регулирующее воздействие на местное самоуправление, в частности осуществлять
регулирование и защиту права избирать и быть избранным в органы муниципальной
власти, а также устанавливать общие принципы организации местного
самоуправления, учитывая при этом цели государственного, экономического,
экологического, социального, культурного и национального развития Российской
Федерации.
--------------------------------
<17>Постановление
Конституционного Суда России от 18 мая 2011 г. N 9-П по делу о проверке
конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального
закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Н.М. Савостьянова"
// Российская газета. Федеральный выпуск N 5496. 2011. 3 июня.
То есть можно
отметить, что новое прочтение Конституции
России в некоторой степени нивелирует ограничительные нормы для государственных
структур о самостоятельности и организационной обособленности местного
самоуправления. Причиной этого является тот факт, что используется новый подход
централизации организационного построения и взаимодействия публичной власти
всех уровней - информатизация и правовое регулирующее воздействие через
уточнение общих принципов организации местного самоуправления в Российской
Федерации.
Литература
1. Авакьян С.А.
Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное
самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 1994.
2. Бондарь Н.С.
Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в
местном самоуправлении: Учеб.пособие. М.: Городец, 2004.
3. Еремин А.Р.
Местное самоуправление как децентрализованная форма организации публичной
власти в государстве // Централизм, демократия, децентрализация в современном
государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы Международной научной
конференции. Москва, 7 - 9 апреля 2005 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: ТК
Велби, 2006.
4. Еремян В.В.,
Чихладзе Л.Т. Публичная власть как механизм взаимодействия государственных
органов и местного самоуправления. LAP LAMBERT AcademicPublishing. 2012.
5. Защита прав
местного самоуправления органами конституционного правосудия России. Т. 1 / Под
ред. Т.Г. Морщаковой. М.: ООО "Городец-издат", 2003.
6. Ковешников
Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы
взаимодействия. М., 2001.
7. Маркварт Э.
Разрабатываем Концепцию развития местного самоуправления в России // Практика
муниципального управления. 2014. N 3.
8. Соловьев С.Г.
Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации.
СПб.: Издательство "Юридический центр Пресс", 2003.
9. Чихладзе Л.Т.
Административная децентрализация в контексте особенностей организации местного
самоуправления зарубежных стран // Вестник Университета МВД России. 2013. N 1.
10. Чихладзе
Л.Т. Модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления (муниципальной
власти) // Вестник Российского университета дружбы народов. 2012. N 3.
11. Чихладзе
Л.Т. Советская модель организации местного самоуправления // Вестник
Университета МВД России. 2012. N 10.
Комментарии
Отправить комментарий